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高等教育强国之本:法治化及其未来

时间:2020-06-28   来源:www.21hx.net   阅读:1614

摘要:新中国成立以来,高等教育经历了产生和探索发展、恢复发展、高速发展、稳步发展和完善治理四个阶段,取得了一系列重大成就。这些成就是基于中国高等教育的法治。高等教育法治通过坚持党的领导、稳步推进、依法治校、深化改革、完善法制,成功地促进了中国高等教育大国地位的确立。未来中国高等教育强国之路必须坚持法治,这就要求我们必须坚持高等教育法治与法治建设的统一,坚持法治善法,坚持扎根中国,走素质提升之路。

关键词:高等教育;发展阶段;“法制化”自1949年新中国成立以来,中国高等教育取得了一系列重大成就。据统计,目前,中国高等教育的规模已经位居世界第一。接受高等教育的学生总数接近4000万。高等教育毛入学率超过45%[1],预计2019年将超过50%[2],正式进入大众化阶段。在新的时代背景下,世界政治经济形势面临着政治多极化、全球化、社会信息化和文化多元化、全球治理体系和国际秩序变革加速、技术进步迅猛、教育国际化趋势日益突出等挑战。[3]如何实现高等教育强国的目标,面对并赢得教育强国建设的新时代,[4]已成为新时期中国高等教育必须承担的使命。因此,在新中国成立70周年之际,总结中国高等教育发展的成就和原因,推进中国高等教育强国建设,是十分必要的。

中国高等教育发展与高等教育法治化进程的契合

新中国成立以来的高等教育发展是一部高等教育法治化的历史。高等教育领域法律规范的产生、发展和繁荣,与中国高等教育本身的产生、发展和繁荣,基本上有着相同的频率。中国高等教育法律程序的划分与中国高等教育发展阶段的划分也基本上相互印证。

首先是涌现和探索阶段(1949-1977)。中国高等教育界普遍认为1977年是中国高等教育发展的一个重要节点,主要是因为中国在1977年正式恢复了大学统一入学考试制度。[5]在这一阶段的早期,新中国的高等教育继承并改革了旧的高等教育机构,并按照苏联模式构建了中国的高等教育体系。1958年“大跃进”后,中国高等教育高速发展。直到1961年,它才进入“调整、巩固、丰富和改进”的阶段。[6]不幸的是,从1966年到1977年,中国的高等教育进入了停滞和毁灭的阶段。与此同时,高等教育的合法化也沿着这条路线发展。新中国正式成立前的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)奠定了法治基础,为新中国成立初期的中国高等教育提供了宪法保障。在此基础上,中国颁布了一系列法律法规,包括《关于高等学校领导关系的决定》 《关于实施高等学校课程改革的决定》 《高等学校暂行规程》 《关于改革学制的决定》,[7],有效地促进了中国高等教育的法制化。据资料显示,现阶段我国已颁布了20部行政法规、27部部门规章和1部党章,为我国高等教育法治化奠定了初步基础。恢复高考招生后,在制定高等教育法律法规方面也积累了法治经验。

第二,恢复发展阶段(1978-1998)。这一阶段开始时的标志性事件是十一届三中全会和1978年的全国科学大会。高等教育的重要性再次凸显。高等教育已经进入快速复苏和发展阶段。高等教育规模不断扩大,体制和机制改革不断推进。到1997年,我国普通高等学校有1022所,在校学生340多万人,研究生近20万人,教职工102万人,专任教师40万人,成绩显著。[8]与此同时,这一时期的伟大成就是在法治的道路上实现的,这也得到高等教育法律制度的有效保障。在此期间,1982年通过的《关于一九五三年全国高等学校院系调整的计划》为高等教育提供了基础,随后颁布了《宪法》和《中华人民共和国教师法》。[9]高等教育的主要领域已经初步合法化,为1998年制定《中华人民共和国教育法》(以下简称《中华人民共和国职业教育法》)积累了丰富的经验。这一时期,随着中国高等教育的恢复和发展,中国高等教育领域的法律法规大规模颁布,初步形成了较为完整的高等教育法律体系。据不完全统计,在此期间,中国颁布了1部法律、29部行政法规和52部部门规章。在我国高等教育的恢复和发展阶段,高等教育法治化也取得了巨大的成就,不仅在立法领域,而且在高等教育执法、监督和普法等法律制度方面也取得了巨大的成就,逐步向法治化迈出了坚实的一步。

第三,快速发展阶段(1999-2009)。这一阶段是高等教育快速扩张的时期。具有里程碑意义的事件发生在1999年1月,当时国务院批准教育部制定《中华人民共和国高等教育法》,明确提出到2010年高等教育毛入学率应达到15%。在这一行动计划的推动下,中国高等院校迅速扩大了招生规模。高等教育毛入学率在短时间内大幅提高,2002年达到15%。截至2009年,全国共有2,689所高等院校和成人高等院校,各类高等教育总规模为2,979万人,高等教育毛入学率为24.2%。[10]从高等教育法治化的进程来看,高等教育的快速发展受到了高等教育法律法规的有效保护。其中,以1997年中国共产党第十五次全国代表大会为起点,明确提出了依法治国的基本方略。1999年12月,教育部颁布《高等教育法》,提出教育领域必须按照依法治国基本方略的要求,进行深刻的观念更新和制度改革,加强法制建设,全面实施教育法治。根据1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》,高等教育领域依法治教的原则已成为高等教育发展的一项基本原则。高等教育领域依法行政、制定法律法规、清理法律法规的活动正在全面展开。据不完全统计,在此期间,中国颁布了11项行政法规,1748项部门规章和9项党内规章。随着我国高等教育的迅速普及,接受高等教育逐渐成为人们的生活方式。高等教育涉及越来越多的社会生活领域。这也要求及时跟进高等教育法律法规建设,及时形成完善的高等教育法律体系。

第四,稳步发展和改善治理(2010年至今)。在中国高等教育快速发展的过程中,世界其他国家的高等教育也开始转向质量改进。在中国高等教育快速发展的过程中,中国高等教育的质量意识也不断确立。在高等教育领域,2009年开始的资格评估的目标是指出高等教育的质量问题。在国家层面,高等教育走质量提升之路的标志性事件是2010年7月29日教育部发布的《关于加强教育法制建设的意见》,提出到2020年高等教育毛入学率达到40%的目标,强调提高人才培养质量,建立大学分类体系,实施分类管理,加快一流大学和一流学科建设。[11]在这一阶段,尽管中国高等教育的规模继续稳步扩大,但提高质量已成为高等教育的核心任务,质量意识、质量革命和质量中国已成为中国高等教育发展的核心命题。主要原因是,到2019年,中国高等教育毛入学率将很快超过50%,正式进入大众化阶段,高等教育内涵式发展已成为时代的必然,时间不多了。同时,现阶段我国高等教育法律法规建设基本上是以稳步发展和提高质量为中心的。2018年修订的《高等教育法》明确规定“推进高等教育体制和高等教育教学改革,优化高等教育结构和资源配置,提高高等教育质量和效率”[12。据不完全统计,中国已经颁布了4部法律、6部行政法规、500部部门规章和14部党内规章。其中,许多法律法规都涉及到高等教育质量的提高和相关的具体措施。尤其需要指出的是,在中国共产党第十九次全国代表大会确认中国已经进入一个新时代后,加强中国高等教育已经成为高等教育时代的主题。加强我国高等教育,内涵发展是必然方向,法制化是基本保证。

中国高等教育法制化的基本经验

通过以上分析,我们可以看到中国高等教育法制化的进程是与中国高等教育的发展同步的,这也是新中国高等教育发展的基本经验。在这一过程中,我国高等教育在法治方面取得了巨大的成就,积累了大量的经验,这需要我们总结,也是今后我国高等教育强国建设必须坚持的。中国高等教育的成就是法治保障的结果,也是确保其可持续性的需要。经过总结,本文认为,我国高等教育法治建设的经验包括以下几个方面:“第一,必须坚持党的领导。中国高等教育的成就是在党的领导下取得的。这不仅是新中国成立70年来中国高等教育快速发展的基本经验,也是中国高等教育走上法治道路的基本经验。新中国成立初期,中国共产党对中国高等教育的领导权就写入了各种法律体系。此后,通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(年)》 《高等教育法》以及教育当局颁布的一系列法律法规,这一问题逐渐得到澄清。党的领导和依法治教是统一的。没有党的领导,就没有依法治教。没有依法治教,中国的高等教育就不能真正坚持党的领导。当前,高校党委领导下的校长负责制是对这一原则的深刻理解和具体体现。它已成为中国共产党领导国家举办的普通高校的根本制度,是高校坚持社会主义办学的重要保证

第三,我们必须坚持法治。新中国高等教育的快速发展离不开法治的保障,法治的基本保障是依法办学。这是新中国高等教育的基本经验。在中国高等教育70年的法治实践中,我们逐步摆脱了治校政策的束缚,走向了依法治校的道路。这一指导思想是新中国高等教育在各个阶段不断努力和前进的重大成果。虽然最终通过2003年7月17日教育部发布的《宪法》号文件得以实施,但它是基于高等教育探索和恢复过程中积累的经验,并在此后不断得到加强,直至全面法治正式成为国家治理的基本战略。依法治校是我国高等教育曲折发展的基本经验。这也是我国高等教育走向素质发展的必由之路和基本原则。这是我国高等教育70年经验的提炼,必须长期坚持。

第四,我们必须坚持深化改革。发展是第一生产力,高等教育是发展的基本保证,高等教育的改革和发展对国家的发展起着根本性的作用。根基不牢,大地震动。在中国进入新时代的今天,中国高等教育的发展历程表明,要促进中国高等教育的发展,必须不断深化高等教育改革,不断完善管理体制、教育形式、教学结构、教育标准、教育技术、教育方法、教育评价和教育体系建设,以深化改革、促进发展、以发展促改革。中国高等教育法治化进程本身就是高等教育深化改革的具体体现。同时,也为中国高等教育的不断深化改革提供了制度保障。这也是我们必须坚持的原则。

第五,我们必须坚持完善法制。法制化是中国高等教育发展的基本经验。法制化的一个重要标志是法制的完善。从以上对新中国高等教育发展的论述中,我们可以看到,中国高等教育的法律法规已经逐渐形成体系,并在不断完善。进入新时期后,我国高等教育发展面临着人们对高等教育公平和质量要求的不断提高与高等教育发展不平衡和不足的矛盾。高等教育改革已经进入深水区。如何建设适应新时代需要的高等教育质量、教育公平、教育治理、教育结构和国际交流,都是新时期赋予中国高等教育的新命题。要解决这些问题,必须坚持完善中国特色社会主义高等教育法制。根据《高等教育法》,我们必须不断完善法律、行政法规和规章的法律体系,使我们的高等教育不仅有法可依,而且要实现好的法律和好的法律来管理高等教育。

中国高等教育法治的未来

中国高等教育的现代化进程也是中国高等教育法治的进程。未来中国高等教育法治建设应在总结法治建设经验的基础上继续前进,积极适应时代的需要,走中国特色的高等教育法治之路。

首先,我们必须坚持高等教育法律与法治建设的统一。事实证明,中国高等教育的发展必须有法治保障,高等教育法律制度必须体现高等教育发展和法治建设的基本规律。在我国高等教育法制建设中,要找到高等教育发展规律与法治建设规律的结合点,尊重高等教育发展规律

第三,我们必须坚持在中国扎根。中国高等教育的发展必须坚持扎根中国、办大学,这意味着中国高等教育必须具有民族意识,走中国特色社会主义道路。具体来说,要想在中国扎根,就必须坚持中国共产党对高等教育的全面领导,坚持社会主义办学方向,坚持为建设有中国特色社会主义培养建设者和接班人。高等教育法治化发展应紧紧围绕这一原则,不断完善制度,及时更新制度,依法保障党对我国高等教育的全面领导,依法保障我国高等教育的社会主义发展方向,依法保障中国特色社会主义建设者和接班人的培养,为我国高等教育强国建设提供完善的制度保障。

第四,我们必须走质量改进之路。在过去的70年里,通过努力工作,中国已经成功地将自己建设成为一个高等教育大国。2019年,中国高等教育将很快进入大众化阶段。中国高等教育的发展将面临向高等教育强国的转型。一流大学、一流学科建设计划、“六优一优”计划的出台,都与高等教育的转型有关。因此,我国未来的高等教育法治建设也应着眼于质量提升和内涵建设,并出台详细具体的法律依据。应从管理体制、教育形式、教学结构、教育标准、教育技术、教育方法、教育评价和教育体系等多维度全面提炼,全面推进我国高等教育内涵式发展。(作者:刘昆仑,单位:中国政法大学法学教育研究与评估中心)

参考文献:

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[2]今年高等职业院校的扩招将由一百万申请者[EB/OL两次补充。(2019-05-09) [2019-07-21]。

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[12]朱建军。《改革开放以来中国高等教育的发展与变化》,[著。改革开放,2018(9):46-47。

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《关于加强依法治校工作的若干意见》日记本


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